Sistema Financeiro Nacional na Constituição Federal

A Constituição Federal dedicou ao Sistema Financeiro Nacional um capítulo próprio, “Do Sistema Financeiro Nacional”. O capítulo é parte do Título VII da Constituição, “Da Ordem Econômica e Financeira”.

O capítulo constitucional do Sistema Financeiro Nacional é composto unicamente pelo artigo 192:

O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade, em todas as partes que o compõem, abrangendo as cooperativas de crédito, será regulado por leis complementares que disporão, inclusive, sobre a participação do capital estrangeiro nas instituições que o integram.

Artigo 192 da Constituição da República Federativa do Brasil, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 40, de 2003

Apesar disso, há menção às instituições do Sistema Financeiro Nacional ao longo de todo o texto constitucional. Para ilustrar, ao tratar das finanças públicas, o artigo 164 limita a atividade do Banco Central e determina que as disponibilidade de caixas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios serão depositadas em instituições financeiras oficiais.

Além da Constituição Federal, muitas leis regem a atividade financeira. Por exemplo, a Lei nº 4.595, de 1964, a Lei do Sistema Financeiro Nacional, de 1964.

Instituições financeiras e bancos

O Sistema Financeiro Nacional é composto por instituições financeiras, como os bancos.

A Lei do Sistema Financeiro Nacional conceitua em seu artigo 17 a instituição financeira como a pessoa que presta a atividade de coleta, intermediação ou aplicação de recursos financeiros próprios ou de terceiros, em moeda nacional ou estrangeira, e a custódia de valor de propriedade de terceiros.

A definição legal do artigo 17, caput, parte do objeto. Já no parágrafo primeiro do artigo 18, o conceito é subjetivo, vale dizer, das pessoas que são instituições financeiras, ao relacionar na definição um largo leque de empresas que desempenham atividades que contribuem para a estabilidade econômica e a construção de um ambiente favorável aos negócios, todas elas lidando direta ou indiretamente com o crédito, como bancos oficiais ou privados, caixas econômicas, cooperativas de crédito, bancos de investimento, bancos de desenvolvimento, sociedades corretoras de títulos e valores mobiliários e câmbio, sociedades distribuidoras de títulos e valores mobiliários, sociedades de crédito, financiamento e investimento, sociedades de crédito imobiliário, sociedades de arrendamento mercantil, sociedades de investimento, agências de fomento, companhias hipotecárias e administradoras de consórcios.

Bancos são instituições financeiras que, com fundos próprios ou de terceiros, concedem crédito. O crédito é então o núcleo central, o core business, da atividade bancária.

Intervenção estatal na atividade das instituições financeiras

No Brasil, vigora a concepção de que os particulares são livres para agir, segundo o princípio da legalidade. Observa-se que os particulares podem fazer tudo o que a lei não veda (legalidade geral, constitucional ou da reserva legal). Mas o administrador público só pode atuar quando a lei – ou qualquer outra norma – autorizar.

O país se constituiu em 1988 como um Estado Democrático de Direito, conforme assentado na Constituição Federal:

A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: […] IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa.

– Artigo 1º, caput e inciso IV, da Constituição da República Federativa do Brasil

O absenteísmo do Estado-nação é uma construção histórica, cuja origem moderna remonta as ideias constitucionalistas e liberais.

O exercício da atividade própria das instituições financeiras é então regulamentado no Brasil. Ou seja, existe no país o controle estatal, conforme expressamente previsto no artigo 192 da Constituição.

Assim, para que funcione, no teor do artigo 18 da Lei nº 4.595, de 1964,
a instituição financeira depende de autorização do Banco Central. Caso for estrangeira, a instituição financeira necessita de decreto autorizador do Poder Executivo.

Há ainda um controle sobre o multiplicador monetário operado pelas instituições financeiras, para preservar a estabilidade e a solidez do sistema, representado pelos depósitos compulsórios feitos ao Banco Central. O depósito compulsório é um instrumento para que o Estado amplie ou reduza o volume de recursos.

Muitos contratos financeiros são típicos, possuem legislação própria, como o empréstimo consignado. Senão, se atípicos, os contratos financeiros devem estar em sintonia com os princípios gerais contratuais.

Aliás, o regime das legislações sobre a atividade financeira na maior parte dos países é o de controle ou tutela.

Emenda Constitucional nº 40 de 2003 e Sistema Financeiro Nacional

Em 2003, o artigo 192 da Constituição, que trata do Sistema Financeiro Nacional, foi profundamente modificado pela Emenda Constitucional nº 40/2003.

Apesar da modificação profunda do artigo 192, a alteração foi, sem dúvida, sob a óptica material, irrelevante. Tampouco a emenda representou uma tendência de desregulamentação da atividade das instituições financeiras no país.

As disposições revogadas somente norteavam a criação de futura lei complementar. E as principais normas legais que tratam do Sistema Financeiro Nacional são anteriores à promulgação da Constituição. É o caso da Lei do Sistema Financeiro Nacional.

A regulação estatal sobre as instituições financeiras visa garantir o desenvolvimento nacional, um dos objetivos constitucionais fundamentais da República Federativa do Brasil, como preceitua o artigo 3º, inciso II, uma vez que o Sistema Financeiro Nacional forma um pilar central que sustenta todos os outros setores da economia, ao intermediar recursos financeiros entre agentes superavitários e deficitários, bem como ao custodiar títulos e valores depositados.

A partir da crise do subprime houve uma nova onda de recrudescimento internacional na regulamentação das instituições financeiras, especialmente sobre a concessão de crédito e a securitização. Entre essas iniciativas, se destacam as recomendações de Basileia III, implantadas no Brasil através de circulares do Banco Central, para aperfeiçoar a resiliência das instituições e amparar o crescimento sustentável da economia.

Limitação dos juros a 12% ao ano

Antes da Emenda Constitucional nº 40/2003, a limitação dos juros nos contratos bancários ao patamar de 12% ao ano, sem dúvida a mais polêmica das disposições da antiga redação do artigo 192, era considerada norma de eficácia limitada, ou seja, não era autoaplicável, consoante o entendimento do Supremo Tribunal Federal.

A questão foi objeto ainda da Súmula nº 648/2003 do Supremo, publicada depois do advento da Emenda Constitucional nº 40/2003:

A norma do § 3º do art. 192 da Constituição, revogada pela Emenda Constitucional 40/2003, que limitava a taxa de juros reais a 12% ao ano, tinha sua aplicabilidade condicionada à edição de Lei Complementar.

Súmula nº 648 do Supremo Tribunal Federal, publicada em 13/10/2003

Posteriormente, em 20/06/2008, a Súmula nº 648 adquiriu também efeito vinculante, ao ser convertida na Súmula Vinculante nº 7.

Acrescenta-se que as instituições financeiras não se sujeitam ao Decreto nº 22.626, de 1933, a Lei de Usura.

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